Kurz vor Jahresende überraschte die EU-Kommission mit der Mitteilung, dass die Anwendung der Vertriebsrichtlinie IDD doch auf den 1. Oktober 2018 verschoben werden soll. Trotz der um ein halbes Jahr verschobenen Anwendung sollen die EU-Mitgliedsstaaten aber weiterhin verpflichtet sein, die notwendigen Gesetze zur nationalen Umsetzung von IDD bis zum 22. Februar 2018 zu verabschieden. Das Europäische Parlament und 16 EU-Mitgliedsstaaten hatten trotz der Kurzfristigkeit um diesen Aufschub gebeten, obwohl damit erneut Rechtsunsicherheit und Ärger über die „Eurokratie“ vorprogrammiert sind. Gibt es einen Ausweg aus diesem EU-Schlamassel, wer schadet hier eigentlich wem?

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Vorgeschichte

Auf den ersten Blick scheint dieser Vorgang alle Euro-Skeptiker, egal welcher Couleur, erneut zu bestätigen. Nach einem fast vier Jahre andauernden Verhandlungsmarathon einigen sich die EU-Institutionen (Kommission, Parlament und Rat) auf einen Richtlinientext, der neue EU-weite Mindeststandards für alle Vertriebswege von Versicherungen setzen soll (nicht nur für Vermittler, sondern auch für Online- und Direktvertriebe). Zur Erinnerung: Der erste Entwurf der Kommission war im Juli 2012 dem Parlament vorgelegt worden, im Februar 2016 wurde der endgültige Text im EU-Amtsblatt veröffentlicht.

Unmittelbar darauf aufbauend wurden von der Europäischen Versicherungsaufsicht EIOPA Entwürfe für Delegierte Rechtsakte zum Produktfreigabeverfahren sowie zu den Versicherungsanlageprodukten vorgelegt, deren endgültige Fassung von der Kommission im September 2017 verabschiedet wurde („Commission acts to prevent mis-selling of insurance products“). Alle Entwürfe von Richtlinien und Delegierten Verordnungen waren von zahlreichen Konsultationen begleitet (auch zu vielen Einzelaspekten wie Produktinformationsblätter, Querverkäufe, erweiterte Interventionsbefugnisse der Aufsicht), zu denen alle involvierten Interessenverbände (Versicherer, Makler, Verbraucher u. a.) ausführlich Stellung beziehen konnten.

Wer hat den „Schwarzen Peter“?

Trotz dieser immensen Vorbereitungen soll es dennoch zu einer Verschiebung kommen. Woran kann das liegen? Kann ein „Schuldiger“, etwa die EU-Kommission, eindeutig ausgemacht werden, oder gibt es andere, tiefer liegende Konfliktlinien?
Rein formal ist natürlich die EU-Kommission verantwortlich, denn sie hat die gesetzgeberische Initiative dafür gestartet. Das entspricht aber den allgemein gültigen EU-Regularien.

Ausdrücklich muss dagegen der Kommission zugestimmt werden, wenn sie in ihrem Schreiben darauf verweist, dass sie nur auf Antrag des Parlaments und von 16 Mitgliedsstaaten initiativ geworden ist. Und sie unterstreicht: „notwithstanding the Commission’s view that the industry has already been given considerable time to adapt“ (“ungeachtet der Ansicht der Kommission, dass der Industrie bereits beträchtliche Zeit gegeben worden ist, um sich anzupassen“ – eigene Übersetzung). Das ist ein eindeutiger Hinweis auf die lange Vorlaufzeit von Richtlinie und Delegierten Rechtsakten zu IDD, weshalb niemand von der „Industrie“ überrascht sein dürfte. Der Kommission ist auch hierin voll zuzustimmen.

Es müssen also andere Konfliktlinien sein, die hier wirken. Wenn 16 Mitgliedsstaaten die Verschiebung beantragt haben, bedeutet das im Umkehrschluss, dass für 11 Staaten die fristgemäße Umsetzung von IDD kein Problem darstellt. Darunter ist auch Deutschland. Die vorherige Bundesregierung hatte noch vor den Wahlen im Herbst als eines ihrer letzten Gesetzvorhaben in der zu Ende gehenden Legislaturperiode das IDD-Umsetzungsgesetz verabschiedet (vgl. Bundesgesetzblatt vom 20. Juli 2017).

Dass das in Deutschland noch möglich war, kann vor allem darauf zurückgeführt werden, dass - im Gegensatz zur Verabschiedung der ersten Vermittlerrichtlinie - dieses Mal die „Industrie“ mehrheitlich hinter diesem Gesetzesvorhaben stand. Mit „Industrie“ sind aber vor allem die Versicherer selbst und nicht die Vertriebe und Makler gemeint. Die von der EU vorgegebenen Mindeststandards bringen keine tiefgreifenden Veränderungen, sprich Verschärfungen, gegenüber den auf nationaler Ebene bereits etablierten Verbraucherschutzstandards im Versicherungsvertrieb.

IDD: nur wenige Veränderungen am Status Quo

So wird etwa kein Provisionsverbot wie in Großbritannien oder den Niederlanden eingeführt, nur auf explizite Kundennachfrage hin muss ein Vermittler die Provision bei Lebens- und Rentenversicherungen offenlegen. Die neuen Produktinformationsblätter für Unfall- und Sachversicherungen entsprechen weitgehend den bisherigen. Aus der bisher freiwilligen Weiterbildungsinitiative für Vermittler mit 30 Stunden jährlich wird eine verpflichtende Weiterbildung mit lediglich 15 Stunden jährlich. Letztlich also viel Aufregung um (fast) nichts, wie aus Verbrauchersicht festzustellen bleibt.

Eine der wenigen wirklichen Innovationen ist das Produktfreigabeverfahren (nach Artikel 25 IDD), welches u. a. die Pflicht der Versicherer zur Bestimmung von Kundenzielmärkten bei der Einführung neuer Produkte vorsieht. Für jeden seriös arbeitenden Versicherer sollte es eigentlich eine Selbstverständlichkeit sein, bei der Konzeption eines neuen Produktes festzulegen, für welche Kundengruppe es geeignet ist (insbesondere bei Lebensversicherungen). Neu ist dabei, dass diese Zielmarktbestimmung durch die Versicherer für die Vertreiber eine verbindliche Vorgabe darstellt. Wider besseren Wissens sprechen manche Branchenvertreter dennoch vom Ende der freien Produktentwicklung oder gar von einer Rückkehr zur Produktgenehmigung durch die Aufsichtsbehörden wie vor 1994. Dabei handelt es sich lediglich um ein unternehmensinternes Verfahren, dessen Existenz auf Verlangen der Aufsicht nachgewiesen werden muss.

Die mit dem Umsetzungsgesetz verknüpfte Stärkung der Honorarberatung gegenüber der Provisionsvermittlung beim Versicherungsvertrieb ist eine Zielsetzung auf nationaler Ebene gewesen. Der BdV hat das in seiner Stellungnahme grundsätzlich unterstützt, wenn es auch Kritik an den Regelungen im Detail geben musste. Die Kritik der Makler an dem Umsetzungsgesetz rieb sich vor allem daran, betraf also gerade nicht die eigentliche EU-Initiative.

Konfliktlinien und Lobbyismus

Das zeigt, wie vielfältig die Konfliktlinien verlaufen: etwa zwischen den schnelleren und langsameren „EU-Umsetzern“, zwischen Versicherern und Vertreibern („manufacturers“ / „distributors“), zwischen klassischen Vermittlern auf Provisionsbasis einerseits und neuen Online-Vermittlern, die das Provisionsabgabeverbot kippen wollen, sowie reinen Honorarberatern andererseits. Je nach Staat könnte auch die gesamte Branche, d. h. Versicherer und Vertreiber, Lobbydruck auf den nationalen Gesetzgeber ausgeübt haben, um die Umsetzung zu verzögern.

Es müsste deutlich geworden sein, wie vielfältig die Konfliktlinien hinsichtlich der IDD-Umsetzung sind, es gibt keine eindeutig „Schuldigen“. Wer das EU-Gesetzgebungsverfahren kennt, weiß, dass es sich um ein vielstufiges offenes Verfahren handelt, welches genau deswegen Lobbyeinflüssen jeglicher Art stark ausgesetzt ist. Je besser organisiert Lobbyeinflüsse sind, desto höher ist ihr Potenzial, sich letztlich auch durchzusetzen, und dabei ziehen Verbraucherverbände wegen ihrer deutlich geringeren finanziellen und personellen Ausstattung meistens den Kürzeren. Im Falle von IDD heißt das schlicht, dass die sowieso schon niedrigen Mindeststandards jetzt noch weiter verzögert werden.

Die IDD-Verschiebung ist deshalb ein Lehrbeispiel für Lobbyismus, der sich das offene Flanken bietende EU-Gesetzgebungsverfahren zu Nutze macht. Würde sich daran etwas ändern, wenn die EU-Verträge geändert werden würden, z. B. durch Einführung der Gesetzesinitiative auch für das Parlament oder durch einen direkt demokratisch gewählten Kommissionspräsidenten oder gar einen direkt gewählten EU-Ratspräsidenten? Der Autor dieser Zeilen ist eher pessimistisch hinsichtlich des Erfolges solcher „konstitutioneller“ Reformen, denn die Institutionen würden – allein durch ihre Größe - weiterhin ungebremst ihr Eigenleben entfalten.

Eher sollten die Ziele des angestrebten EU-Binnenmarktes neu überdacht und präzisiert werden hinsichtlich ihres effektiven Nutzens nicht nur für die Industrie, sondern für die breite Masse der EU-Bevölkerung. Better Finance, die europäische Dachorganisation der Verbraucherschützer im Finanzdienstleistungsbereich, weist immer wieder auf dieses gravierende Missverhältnis hin, zuletzt anlässlich der angestrebten Reform der Europäischen Finanzaufsicht. Würde es hier zu einer effektiven Verbesserung kommen, dann hätten auch Euro-Skeptiker, Populisten jeglicher Couleur ein weniger leichtes Spiel…

Ergänzender Kommentar:

Better Finance hat zusammen mit anderen europäischen Verbraucherverbänden sogar mit einem offenen Brief an die EU-Kommission reagiert, um gegen die mangelhafte Umsetzung des Verbraucherschutzes in den Europäischen Finanzaufsichtsbehörden zu protestieren. Tatsache ist, dass viele nationale Aufsichtsbehörden entweder über kein verbraucherpolitisches Mandat verfügen oder personell nur unzureichend ausgestattet sind, um es in der Praxis effektiv umzusetzen. Deshalb schlagen die Verbraucherverbände eine Trennung der Solvenzaufsicht von der Verhaltensaufsicht jeweils sektorenübergreifend vor (für Banken-, Wertpapier- und Versicherungsaufsicht). Sollte dieses Modell wenigstens auf europäischer Ebene verwirklicht werden, könnten im Zuge der angestrebten Aufsichtskonvergenz bessere Ergebnisse für den Verbraucherschutz EU-weit erzielt werden. Details dieser Position können hier nachgelesen werden: